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对我国农村改革社会保障制度探析
【摘要】我国当前农村社会保障制度落后于经济发展的需要，因此农村社会保障制度改革势在必行。文章通过分析我国农村社会保障制度存在的历史根源、现状以及目前突出的社会保障问题，提出了完善我国农村社会保障制度的几点措施。
【关键词】农村；社会保障；失地农民；农民工
[abstract]Our country current rural community system of safeguards falls behind the economic development need, therefore the rural community system of safeguards reform is imperative. The article through analyzes our country rural community system of safeguards existence the historical root, the present situation as well as the present prominent social security question, proposed consummates our country rural community system of safeguards's several measures.
[key word]Countryside; Social security; Loses the farmer; Peasant laborer
前言
由于我国社会保障制度的发展旨在服从于二元经济，其次要服务于二元经济，因此相应的我国社会保障道路走的也是城乡分割的道路。在城市社会保障制度不断完善的同时，农村社会保障却长期得不到重视，这就严重地阻碍了现阶段的农村经济的发展，如何打破城乡二元社会保障制度成为我国当务之急。
一、我国农村社会保障制度经历了两次重要的变迁[1]
我国农村社会保障是服务于我国的经济建设，由于我国经济的发展经历了两个阶段：计划经济和市场经济，因此与此相对应，我国农村社会保障制度也经历了两次变迁。
（一）农村社会保障制度的第一次变迁
1949年新中国成立以及50年代的社会主义改造使我国历史发生了重大变革，在这样的典型社会经济背景下，中国城乡开始建立劳动保险、困难补助、生活补贴、社会救助残废军人福利和农村五保户供养制度。但国家对农村社会保障并不十分重视，基本采取放任自流的做法。又由于农村经济处于自然半自然状态，农民对于正规的社会保障并无迫切的要求。于是在农村形成了以传统的家庭保障为主，政府救济为辅的社会保障结构。
1958年之后，以生产队为基本核算单位的集体经济成为农村占统治地位的主要经济形式。特别是实行城乡户籍制度后，农民外出务农或经商的自由被切断，农民更强烈地依附于生产队。在此基础上广大农村开始走向农村社队集体经济为依托、国家适当扶助的社会保障轨道。 但农村社会保障水平仍十分低下。
（二）农村社会保障制度的第二次变迁
1978年后，我国家庭联产承包制为主的体制取代了人民公社“三级所有，队为基础”的经济体制，促使在第一次制度变迁中产生的一些农村社会保障制度失去了基本的经济基础。同时，农村商品经济的发展、风险条件的急剧变化、人口流动速度的加快、计划生育政策的施行、老龄化进程的加快、家庭结构的转变、价值观念的变化都成为诱发农村社会保障制度变迁的重要因素。与家庭经营为主要特征的农村经济体制的客观经济条件和社会条件的转变相一致，农村社会保障制度的变迁再一次成为必然。独立于家庭经济细胞之外的社会保障体系的建立成为农村社会经济发展的必然选择。为此，我国农村开始了建立新型农村社会保障制度的长期探索，并初步建立起范围不同、标准不一的农村基层社会保障体系框架。
二、我国农村社会保障现状
我国农村社会保障制度虽然有了一定的发展，但是完善的农村社会保障制度还未建立起来，现有的农村社会保障制度落后于我国经济发展形势的需要，总体上来说，目前我国农村大部分地区社会保障形式单一、水平低、覆盖面小，同时农村社会保障社会化程度低、保障功能差。造成这种状况的主要原因是我国农村社会保障缺乏资金保障，这也是我国农村社会保障面临的主要问题；其次政府缺乏对农村社会保障的有效管理，且管理的透明性差，相关的农村社会保障法律制度不健全。
三、引发我国农村社会保障改革的几个突出问题
（一）农民工社会保障问题
自上世纪90年代民工潮兴起以来，我国农村劳动力外出务工约为1.8亿人，进城农民工约为1.3亿人，跨省流动就业的农民工约为9000万。劳动和社会保障部课题组专家完成的《农民工社会保障问题》调研报告尖锐地指出：“社保制度门槛高、转移难，导致农民工权益难以保障”，是目前农民工社会保障存在的两个主要问题。目前我国农民工参保率普遍偏低——在“五大社会保险”中，除工伤保险已有相当数量的农民工参加外，养老保险的总体参保率仅为16％，医疗保险的平均参保率为10％左右，失业保险、生育保险，目前仍与绝大多数农民工无缘。[2]
（二）失地农民社会保障问题
伴随着工业化和城镇化的高速发展，征地的趋势成为必然。目前,全国失地农民总数估计在4 000万人左右,每年还要新增200多万人。从《全国土地利用总体规划纲要》来看,2000年至2030年的30年间,计划占用耕地将超过363.3万公顷,这就意味着失地农民的队伍将继续增大,预计有1.1亿以上的农民又要失去土地，而世代以土地为生存依据的农民，失去了土地就失去了保障。对于目前农村存在的情况，一次性给付，不能解决问题。当征地补偿金花销完后，失地农民中相当多处在失业状态下的人，由于制度性障碍和农民经济承担能力，失地农民参加养老保险率较低，又不能享受失业、退休、医疗保障，造成大批“种田无地,就业无岗，低保无份”三无农民。如果处理不好，那么他们就将成为新的社会不稳定因素。
四、建立完善的农村社会保障制度
（一）建立科学合理的农村社会保障金筹集机制
建立合理科学的筹集农村社会保障所需的资金机制，可以实行农户、集体、国家、社会相结合的办法，分别按一定的比例筹集社会保障金，经济发展不同的地区，可以根据本地区的情况，合理安排四者筹集资金的比例。这种筹资方法一方面可以减轻国家、集体的经济负担，又顾及到了农民经济实力。
（二）转变政府职能，规范农村社会保障运作[3]
首先，加速农村政府的职能转型。农村基层政府正按照中央部署，以“少取多予”为方针，建设服务型政府。这就要求并不具备经济调控和指导能力的农村基层政府从干预微观经济发展领域退出，扎扎实实地做好各项社会服务工作，农村社会保障应当是其主要的工作之一。其次规范农村社会保障机制运作。政府必须通过立法、司法、监察、审计等各种手段防范基金管理组织的人为风险，同时还要运用立
【关键词】农村；社会保障；失地农民；农民工
[abstract]Our country current rural community system of safeguards falls behind the economic development need, therefore the rural community system of safeguards reform is imperative. The article through analyzes our country rural community system of safeguards existence the historical root, the present situation as well as the present prominent social security question, proposed consummates our country rural community system of safeguards's several measures.
[key word]Countryside; Social security; Loses the farmer; Peasant laborer
前言
由于我国社会保障制度的发展旨在服从于二元经济，其次要服务于二元经济，因此相应的我国社会保障道路走的也是城乡分割的道路。在城市社会保障制度不断完善的同时，农村社会保障却长期得不到重视，这就严重地阻碍了现阶段的农村经济的发展，如何打破城乡二元社会保障制度成为我国当务之急。
一、我国农村社会保障制度经历了两次重要的变迁[1]
我国农村社会保障是服务于我国的经济建设，由于我国经济的发展经历了两个阶段：计划经济和市场经济，因此与此相对应，我国农村社会保障制度也经历了两次变迁。
（一）农村社会保障制度的第一次变迁
1949年新中国成立以及50年代的社会主义改造使我国历史发生了重大变革，在这样的典型社会经济背景下，中国城乡开始建立劳动保险、困难补助、生活补贴、社会救助残废军人福利和农村五保户供养制度。但国家对农村社会保障并不十分重视，基本采取放任自流的做法。又由于农村经济处于自然半自然状态，农民对于正规的社会保障并无迫切的要求。于是在农村形成了以传统的家庭保障为主，政府救济为辅的社会保障结构。
1958年之后，以生产队为基本核算单位的集体经济成为农村占统治地位的主要经济形式。特别是实行城乡户籍制度后，农民外出务农或经商的自由被切断，农民更强烈地依附于生产队。在此基础上广大农村开始走向农村社队集体经济为依托、国家适当扶助的社会保障轨道。 但农村社会保障水平仍十分低下。
（二）农村社会保障制度的第二次变迁
1978年后，我国家庭联产承包制为主的体制取代了人民公社“三级所有，队为基础”的经济体制，促使在第一次制度变迁中产生的一些农村社会保障制度失去了基本的经济基础。同时，农村商品经济的发展、风险条件的急剧变化、人口流动速度的加快、计划生育政策的施行、老龄化进程的加快、家庭结构的转变、价值观念的变化都成为诱发农村社会保障制度变迁的重要因素。与家庭经营为主要特征的农村经济体制的客观经济条件和社会条件的转变相一致，农村社会保障制度的变迁再一次成为必然。独立于家庭经济细胞之外的社会保障体系的建立成为农村社会经济发展的必然选择。为此，我国农村开始了建立新型农村社会保障制度的长期探索，并初步建立起范围不同、标准不一的农村基层社会保障体系框架。
二、我国农村社会保障现状
我国农村社会保障制度虽然有了一定的发展，但是完善的农村社会保障制度还未建立起来，现有的农村社会保障制度落后于我国经济发展形势的需要，总体上来说，目前我国农村大部分地区社会保障形式单一、水平低、覆盖面小，同时农村社会保障社会化程度低、保障功能差。造成这种状况的主要原因是我国农村社会保障缺乏资金保障，这也是我国农村社会保障面临的主要问题；其次政府缺乏对农村社会保障的有效管理，且管理的透明性差，相关的农村社会保障法律制度不健全。
三、引发我国农村社会保障改革的几个突出问题
（一）农民工社会保障问题
自上世纪90年代民工潮兴起以来，我国农村劳动力外出务工约为1.8亿人，进城农民工约为1.3亿人，跨省流动就业的农民工约为9000万。劳动和社会保障部课题组专家完成的《农民工社会保障问题》调研报告尖锐地指出：“社保制度门槛高、转移难，导致农民工权益难以保障”，是目前农民工社会保障存在的两个主要问题。目前我国农民工参保率普遍偏低——在“五大社会保险”中，除工伤保险已有相当数量的农民工参加外，养老保险的总体参保率仅为16％，医疗保险的平均参保率为10％左右，失业保险、生育保险，目前仍与绝大多数农民工无缘。[2]
（二）失地农民社会保障问题
伴随着工业化和城镇化的高速发展，征地的趋势成为必然。目前,全国失地农民总数估计在4 000万人左右,每年还要新增200多万人。从《全国土地利用总体规划纲要》来看,2000年至2030年的30年间,计划占用耕地将超过363.3万公顷,这就意味着失地农民的队伍将继续增大,预计有1.1亿以上的农民又要失去土地，而世代以土地为生存依据的农民，失去了土地就失去了保障。对于目前农村存在的情况，一次性给付，不能解决问题。当征地补偿金花销完后，失地农民中相当多处在失业状态下的人，由于制度性障碍和农民经济承担能力，失地农民参加养老保险率较低，又不能享受失业、退休、医疗保障，造成大批“种田无地,就业无岗，低保无份”三无农民。如果处理不好，那么他们就将成为新的社会不稳定因素。
四、建立完善的农村社会保障制度
（一）建立科学合理的农村社会保障金筹集机制
建立合理科学的筹集农村社会保障所需的资金机制，可以实行农户、集体、国家、社会相结合的办法，分别按一定的比例筹集社会保障金，经济发展不同的地区，可以根据本地区的情况，合理安排四者筹集资金的比例。这种筹资方法一方面可以减轻国家、集体的经济负担，又顾及到了农民经济实力。
（二）转变政府职能，规范农村社会保障运作[3]
首先，加速农村政府的职能转型。农村基层政府正按照中央部署，以“少取多予”为方针，建设服务型政府。这就要求并不具备经济调控和指导能力的农村基层政府从干预微观经济发展领域退出，扎扎实实地做好各项社会服务工作，农村社会保障应当是其主要的工作之一。其次规范农村社会保障机制运作。政府必须通过立法、司法、监察、审计等各种手段防范基金管理组织的人为风险，同时还要运用立
