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对我国民办高等教育政策建设的历史与现状研究
家的根本大法，具有最高的法律效力，它赋予了民办高等教育的合法性地位；《教育法》作为教育基本法，对各级各类教育具有普遍约束力，它实际上规定了民办高等教育的非营利性质，以及民办高校、民办高校师生的基本权利义务关系；《教师法》规定了教师资格与条件；《高等教育法》规定了高等学校的设置条件、程序、合法权益等。这些法律与《民办教育促进法》、地方性政策法规一道，共同构成了民办高等教育政策法律体系的基本框架。这表明我国民办高等教育法律体系在形式上也已初步建立。
（三）民办高等教育发展中一些重大的政策问题得到初步回答
从民办高等教育发展的历史来看，民办高等教育发展过程遭遇了一些重大政策问题。民办高等教育政策法律体系的初步建立，在一定程度上，对这些重大政策问题作出了原则性的回答。这主要有：(1)以“促进”为宗旨，确立了发展民办高等教育的基本方针；(2)确立了民办高校与公办高校同等的法律地位；(3)明确了民办高等教育的非营利性质；(4)明确了民办高校师生与公办高校师生同等的法律待遇；(5)明晰了民办高校举办者与学校之间的产权关系；(6)对举办者的利益即“合理回报”问题进行了法律规定；(7)规定了发展民办高等教育的优惠措施与办法；(8)划分了政府的职责范围，规范了政府与民办高校之间的法律关系等。
对这些重大政策问题的初步回答，为民办高等教育的健康发展创造了一个相对稳定的政策法制环境，有利于民办高等教育的可持续发展。
三、民办高等教育政策建设中存在的主要问题
尽管我国民办高等教育政策建设取得了不小成就，但依然存在一些不足。
（一）民办高等教育的政策法律体系不够完善
目前，我国并没有制订专门的民办高等教育法律，对民办高等教育的相关规定是见之于一些重要的法律法规和政策文本之中。在《民办教育促进法》及其《实施条例》颁行后，《民办教育促进法》及其《实施条例》成为发展民办高等教育最重要、最直接的法律依据。有鉴于此，我们将以《民办教育促进法》及其《实施条例》为主要法律文本，对我国现行的民办高等教育法律体系的不完善之处进行具体分析。
首先，《民办教育促进法》及其《实施条例》与其他政策法律规定存在不一致、不协调的问题。如：(1)《教育法》规定，所有学校都不得以营利为目的，而《民办教育促进法》中却规定民办学校举办者可以要求取得“合理回报”。“合理回报”必然要以办学有节余为基础，这种节余实际上就是一种营利。由此推定，民办高等学校的出资人取得“合理回报”只有在“不得以营利为目的”的前提下才是合法的。固然客观上有营利未必主观上就是“以营利为目的”，但在民办高等教育实践中，我们很难区分哪所民办高校的营利是在“以营利为目的”的条件下取得的，哪所民办高校的营利又不是在“以营利为目的”的条件下取得的；(2)《教师法》中第三十三条规定：“社会力量所办学校的教师的待遇，由举办者自行确定并予以保障”，而《民办教育促进法》第二十二条规定：“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”这表明：公办高校教师的基本待遇是由国家政策予以规定的，民办高校教师的待遇由举办者确定，两者的法律地位实际上难以相等；(3)在《民办教育促进法》没有明确规定“独立学院”的“民办学校”性质，而在《民办教育促进法实施条例》中则给予了实质性承认等等。
其次，《民办教育促进法》及其《实施条例》的一些法律规定不够清晰、明确，不利于民办高等教育的健康发展。如公办高校在多大程度上参与举办的“独立学院”才是真正意义上的民办高校？如何计算公办高校的无形资产（如办学声誉）的投入？民办高校的生均培养成本当如何计算？民办高校的举办人和经营者的“合理回报”又当如何计算？民办高校的法人财产权究竟包括哪些组成部分？民办高校“清算债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理”，“有关的法律、行政法规”是指公益事业规定，还是指专门的经济法律法规？等等。
（二）民办高等教育政策执行环境有待优化
从我国民办高等教育政策建设的历史过程来看，对政策文本建设相对重视，对政策执行环境建设却关注不够。民办高等教育政策的执行，一直在不同程度上存在如下几个主要问题：(1)思想上对民办高等教育还存在某种轻视、歧视，导致相关政策执行不力或执行走样。在政策实践中，对民办高等教育一直存在“多余论”、“营利论”、“冲击论”、“补充论”、“怀疑论”、“过渡论”等不正确认识，导致一些政策执行者对民办高等教育“另眼相看”，使民办高校在发展中遭遇不公平政策待遇。如民办高校在用地、信贷、税收上就不能与公办高校享受同等的政策待遇；民办高校教师的退休待遇就不如公办学校教师；民办高校学生的助学贷款较之公办高校学生要困难得多等；(2)一些民办高等教育发展的优惠政策，由于缺乏具体的实施细则而不能得到有效执行。如民办高校的税收优惠政策、信贷政策、奖励政策等，由于缺乏操作性指标和细则，各地在执行这些政策时相差很大，在有些地方这些政策有名无实、形同虚设；(3)由于执行资源匮乏，也导致了一些有利于民办高等教育发展政策流于形式，不能产生实际效果。如在《民办教育促进法》的“扶持与奖励”性条款中，规定“县级以上人民政府可以设立专项基金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”（第四十四条）；“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”等（第四十五条）。实际上，我国一些经济欠发达地区，主要靠财政吃饭，支撑义务教育都捉襟见肘，这些扶持民办高等教育的政策自然也就无法执行。
通过对1978年以来我国民办高等教育政策建设的历史、成就与问题的回顾与分析，让我们对如何进一步完善我国民办高等教育政策体系有了进一步的思考。当前，我国民办高等教育发展正处于一个新的历史转折时期，如何加快制度创新步伐，弥补现行民办高等教育政策体系的不足，为民办高等教育的健康发展创造一个良好的政策环境，应成为今后一个时期内我国民办高等教育政策研究关注的重点。
注释：
[1]《民办教育促进法实施条例》第四十五条只规定了影响“合理回报”的因素，不但这些因素本身的含义是模糊的，而且也缺乏明确的、具体的计算方法。
参考文献：
（三）民办高等教育发展中一些重大的政策问题得到初步回答
从民办高等教育发展的历史来看，民办高等教育发展过程遭遇了一些重大政策问题。民办高等教育政策法律体系的初步建立，在一定程度上，对这些重大政策问题作出了原则性的回答。这主要有：(1)以“促进”为宗旨，确立了发展民办高等教育的基本方针；(2)确立了民办高校与公办高校同等的法律地位；(3)明确了民办高等教育的非营利性质；(4)明确了民办高校师生与公办高校师生同等的法律待遇；(5)明晰了民办高校举办者与学校之间的产权关系；(6)对举办者的利益即“合理回报”问题进行了法律规定；(7)规定了发展民办高等教育的优惠措施与办法；(8)划分了政府的职责范围，规范了政府与民办高校之间的法律关系等。
对这些重大政策问题的初步回答，为民办高等教育的健康发展创造了一个相对稳定的政策法制环境，有利于民办高等教育的可持续发展。
三、民办高等教育政策建设中存在的主要问题
尽管我国民办高等教育政策建设取得了不小成就，但依然存在一些不足。
（一）民办高等教育的政策法律体系不够完善
目前，我国并没有制订专门的民办高等教育法律，对民办高等教育的相关规定是见之于一些重要的法律法规和政策文本之中。在《民办教育促进法》及其《实施条例》颁行后，《民办教育促进法》及其《实施条例》成为发展民办高等教育最重要、最直接的法律依据。有鉴于此，我们将以《民办教育促进法》及其《实施条例》为主要法律文本，对我国现行的民办高等教育法律体系的不完善之处进行具体分析。
首先，《民办教育促进法》及其《实施条例》与其他政策法律规定存在不一致、不协调的问题。如：(1)《教育法》规定，所有学校都不得以营利为目的，而《民办教育促进法》中却规定民办学校举办者可以要求取得“合理回报”。“合理回报”必然要以办学有节余为基础，这种节余实际上就是一种营利。由此推定，民办高等学校的出资人取得“合理回报”只有在“不得以营利为目的”的前提下才是合法的。固然客观上有营利未必主观上就是“以营利为目的”，但在民办高等教育实践中，我们很难区分哪所民办高校的营利是在“以营利为目的”的条件下取得的，哪所民办高校的营利又不是在“以营利为目的”的条件下取得的；(2)《教师法》中第三十三条规定：“社会力量所办学校的教师的待遇，由举办者自行确定并予以保障”，而《民办教育促进法》第二十二条规定：“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”这表明：公办高校教师的基本待遇是由国家政策予以规定的，民办高校教师的待遇由举办者确定，两者的法律地位实际上难以相等；(3)在《民办教育促进法》没有明确规定“独立学院”的“民办学校”性质，而在《民办教育促进法实施条例》中则给予了实质性承认等等。
其次，《民办教育促进法》及其《实施条例》的一些法律规定不够清晰、明确，不利于民办高等教育的健康发展。如公办高校在多大程度上参与举办的“独立学院”才是真正意义上的民办高校？如何计算公办高校的无形资产（如办学声誉）的投入？民办高校的生均培养成本当如何计算？民办高校的举办人和经营者的“合理回报”又当如何计算？民办高校的法人财产权究竟包括哪些组成部分？民办高校“清算债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理”，“有关的法律、行政法规”是指公益事业规定，还是指专门的经济法律法规？等等。
（二）民办高等教育政策执行环境有待优化
从我国民办高等教育政策建设的历史过程来看，对政策文本建设相对重视，对政策执行环境建设却关注不够。民办高等教育政策的执行，一直在不同程度上存在如下几个主要问题：(1)思想上对民办高等教育还存在某种轻视、歧视，导致相关政策执行不力或执行走样。在政策实践中，对民办高等教育一直存在“多余论”、“营利论”、“冲击论”、“补充论”、“怀疑论”、“过渡论”等不正确认识，导致一些政策执行者对民办高等教育“另眼相看”，使民办高校在发展中遭遇不公平政策待遇。如民办高校在用地、信贷、税收上就不能与公办高校享受同等的政策待遇；民办高校教师的退休待遇就不如公办学校教师；民办高校学生的助学贷款较之公办高校学生要困难得多等；(2)一些民办高等教育发展的优惠政策，由于缺乏具体的实施细则而不能得到有效执行。如民办高校的税收优惠政策、信贷政策、奖励政策等，由于缺乏操作性指标和细则，各地在执行这些政策时相差很大，在有些地方这些政策有名无实、形同虚设；(3)由于执行资源匮乏，也导致了一些有利于民办高等教育发展政策流于形式，不能产生实际效果。如在《民办教育促进法》的“扶持与奖励”性条款中，规定“县级以上人民政府可以设立专项基金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”（第四十四条）；“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”等（第四十五条）。实际上，我国一些经济欠发达地区，主要靠财政吃饭，支撑义务教育都捉襟见肘，这些扶持民办高等教育的政策自然也就无法执行。
通过对1978年以来我国民办高等教育政策建设的历史、成就与问题的回顾与分析，让我们对如何进一步完善我国民办高等教育政策体系有了进一步的思考。当前，我国民办高等教育发展正处于一个新的历史转折时期，如何加快制度创新步伐，弥补现行民办高等教育政策体系的不足，为民办高等教育的健康发展创造一个良好的政策环境，应成为今后一个时期内我国民办高等教育政策研究关注的重点。
注释：
[1]《民办教育促进法实施条例》第四十五条只规定了影响“合理回报”的因素，不但这些因素本身的含义是模糊的，而且也缺乏明确的、具体的计算方法。
参考文献：
