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对狭义民办教育产权基础探讨
摘要：狭义的民办教育产权就是围绕民办学校财产而形成的一束独立而完整的权利及由此而结成的权利和义务关系。我国目前民办学校财产权不明晰均源自对产权法律关系的主体与权能的不明晰，因此要解决民办学校财产权问题，其基础是必须要彻底明晰民办学校财产权法律关系主体即投资人、举办者的产权主体地位与权能所包括的所有权、交易权、收益权等权利与义务的内容。
关键词：产权；教育产权；民办教育产权
产权在本质上是一系列的责、权、利关系的总和，即是一系列权利与义务的法律关系总和。笔者正是试着在理解产权概念的基础上，针对目前法律并没有解决民办学校财产权问题，提出了解决狭义民办教育产权的基础是要彻底明晰民办学校财产权法律关系的主体地位与权能。
1.几个相关概念的厘定
产权是“财产权利”(property rights)一词的缩写。“就最一般意义上的区别来讲，法学的产权是狭义的产权，主要指物权；而经济学中的产权是广义的产权，它的概念不仅从物权扩大到债权、知识产权等，而且扩大到所有交易中的权利。”[1]产权的基本内涵可总结为：第一，产权是与财产有关的，具有排他性的权利。产权的排他性对象是多元的，除开一个主体外，其他一切个人和团体都在排斥对象之列。第二，产权是一种行为权利，是界定人们行为关系的一种规则。产权所表现出来的行为规则，实质上是交易主体之间的责、权、利关系。第三，产权是可以分解的一束权利，如财产权可以横向分解为所有权、使用权、收益权和让渡权等，也可纵向分解为出资权、经营权和管理权。产权分解的过程，也是权利界定的过程。第四，产权是可以交易的权利。
由上述可以看出，产权是个复数概念，是由国家法律制度规定的，以排他性的所有权为核心的，而且是可以分解成所有权、占有权、支配权、使用权、经营权、收益权、交易权、处分权等一束责、权、利的关系和规则的总和。在界定产权时，“不但要界定财产的最终归属权，更要明确各权利主体的利益，因为收益权的界定是产权问题的关键”[2]。
教育产权则是“一个全新的概念范畴”，“它不是一个泛泛的教育学概念，也不是与意识形态有关的政治概念，而是个教育范畴中的经济学概念”。[3]有学者认为，企业产权的概念已经包括民办学校或私立学校产权在内，故“已有的产权概念和理论完全能够解释民办教育中的产权问题”[4]。但教育中的产权有其特殊性，因此有必要界定一个教育产权的概念。在对“教育产权”概念进行界定之前，我们决定接纳最广义的产权概念，即把产权理解为人（包括法人）的各项权利的总和。这样，教育产权就是教育中人（也包括法人在内）的各项权利的总和，既包括人们围绕有形教育资产——办学物质条件而结成的权利关系，也包括围绕无形教育资产——如学校风气、传统、特色、声望、地位、影响等而发生的权利关系。[5]
文中借用的是狭义的教育产权概念，目前许多学术论文论及的也属于这个层面上的概念。顾名思义，狭义的民办教育产权就是围绕民办学校财产（这里主要指有形的物质资产和资金等）而形成的一束独立而完整的权利及由此而结成的权利和义务关系。
2.《民办教育促进法》对民办学校财产权的规定存在残缺
民办学校财产权是广大民办学校投资人、举办者普遍关心的焦点，也是学术界争论的热点话题之一。笔者认为，尽管（民办教育促进法》已经对此做了相关规定，但这些规定并没有完整地体现出民办学校财产权法律关系的主体地位与权能内容，因而，是不全面的，不公正的，存在残缺的。
“产权的残缺是指产权明晰下的不公平问题。现在的民办学校法人产权是明晰的，但不公平仍然存在。”[6]《民办教育促进法》中对民办学校财产权的界定，只体现了国家与学校之间的权责关系，私人所有者和学校之间的权责关系，故也只是属于狭义的民办教育产权的范畴。而现实中存在的由产权界定不周全、产权模糊和产权配置不当等造成的权利与责任和利益的缺失、不清楚和不对称等就是产权残缺的具体表现之一。
《民办教育促进法》对民办学校财产权的规定主要有几点：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”；“出资人可以从办学结余中取得合理回报”；“民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理”。
很明显，这些规定对民办学校财产权法律关系中的主体地位没有彻底明确，也没有完全体现出产权法律关系的权能内容，即产权的各项权利束。表现在产权主体方面就是对“民办”二字没有充分界定。在产权的权能方面考虑了办学期间学校的法人财产权，而没有考虑投资者或举办人的私人所有权；允许出资人取得合理回报的规定也只是作为扶持与奖励的手段，而不是正式承认出资人对财产的收益权；清偿后的资产按有关法律、法规处理，如此，只有投入机制，没有退出机制，收益与各自投入成本不相符合，等等。因此，要解决该问题就必须彻底明晰民办学校财产权的主体地位与权能内容。
3.狭义民办教育产权的基础：明晰民办学校财产权法律关系的主体地位与权能
任何法律关系都是权利和义务的关系。法律关系的主体是指法律关系的参与者，即在法律关系中享有权利和承担义务的权利主体。而权能指主体所拥有的权利、义务的内容。[7]我国目前民办学校财产权的不明晰均源自对产权法律关系的主体与权能的不明晰，故要解决民办学校的财产权问题，其基础即必须要彻底明晰民办学校财产权法律关系主体即投资人、举办者的产权主体地位与权能所包括的所有权、交易权、收益权等权利与义务的内容。
在明确产权法律关系的主体地位上，关键是要明晰“民办”二字。“产权不明晰，盖由于‘民办教育’本身不明晰。”[8]“民办教育”在我国是个历史概念，是个发展的概念，其组成要素和所指内容也随着历史的发展而变化，现在普遍用“民办教育”这个称谓，而不称为“私立教育”。正如卢干奇认为，“‘私立学校’的‘私’字含义过于狭窄[9]。在准确界定“民办教育”机构时，应对“民”、“办”二字给予明确定义。笔者认为“民”应从投资、举办者和资金来源两个方面给予界定，即非政府的社会组织和个人，利用非国家财政性经费和非公有制资金、物资等来办学，面向全社会招生的教育机构。《民办教育促进法》在此方面的规定是不够全面的。如此，通过对民办学校财产的外部产权
关键词：产权；教育产权；民办教育产权
产权在本质上是一系列的责、权、利关系的总和，即是一系列权利与义务的法律关系总和。笔者正是试着在理解产权概念的基础上，针对目前法律并没有解决民办学校财产权问题，提出了解决狭义民办教育产权的基础是要彻底明晰民办学校财产权法律关系的主体地位与权能。
1.几个相关概念的厘定
产权是“财产权利”(property rights)一词的缩写。“就最一般意义上的区别来讲，法学的产权是狭义的产权，主要指物权；而经济学中的产权是广义的产权，它的概念不仅从物权扩大到债权、知识产权等，而且扩大到所有交易中的权利。”[1]产权的基本内涵可总结为：第一，产权是与财产有关的，具有排他性的权利。产权的排他性对象是多元的，除开一个主体外，其他一切个人和团体都在排斥对象之列。第二，产权是一种行为权利，是界定人们行为关系的一种规则。产权所表现出来的行为规则，实质上是交易主体之间的责、权、利关系。第三，产权是可以分解的一束权利，如财产权可以横向分解为所有权、使用权、收益权和让渡权等，也可纵向分解为出资权、经营权和管理权。产权分解的过程，也是权利界定的过程。第四，产权是可以交易的权利。
由上述可以看出，产权是个复数概念，是由国家法律制度规定的，以排他性的所有权为核心的，而且是可以分解成所有权、占有权、支配权、使用权、经营权、收益权、交易权、处分权等一束责、权、利的关系和规则的总和。在界定产权时，“不但要界定财产的最终归属权，更要明确各权利主体的利益，因为收益权的界定是产权问题的关键”[2]。
教育产权则是“一个全新的概念范畴”，“它不是一个泛泛的教育学概念，也不是与意识形态有关的政治概念，而是个教育范畴中的经济学概念”。[3]有学者认为，企业产权的概念已经包括民办学校或私立学校产权在内，故“已有的产权概念和理论完全能够解释民办教育中的产权问题”[4]。但教育中的产权有其特殊性，因此有必要界定一个教育产权的概念。在对“教育产权”概念进行界定之前，我们决定接纳最广义的产权概念，即把产权理解为人（包括法人）的各项权利的总和。这样，教育产权就是教育中人（也包括法人在内）的各项权利的总和，既包括人们围绕有形教育资产——办学物质条件而结成的权利关系，也包括围绕无形教育资产——如学校风气、传统、特色、声望、地位、影响等而发生的权利关系。[5]
文中借用的是狭义的教育产权概念，目前许多学术论文论及的也属于这个层面上的概念。顾名思义，狭义的民办教育产权就是围绕民办学校财产（这里主要指有形的物质资产和资金等）而形成的一束独立而完整的权利及由此而结成的权利和义务关系。
2.《民办教育促进法》对民办学校财产权的规定存在残缺
民办学校财产权是广大民办学校投资人、举办者普遍关心的焦点，也是学术界争论的热点话题之一。笔者认为，尽管（民办教育促进法》已经对此做了相关规定，但这些规定并没有完整地体现出民办学校财产权法律关系的主体地位与权能内容，因而，是不全面的，不公正的，存在残缺的。
“产权的残缺是指产权明晰下的不公平问题。现在的民办学校法人产权是明晰的，但不公平仍然存在。”[6]《民办教育促进法》中对民办学校财产权的界定，只体现了国家与学校之间的权责关系，私人所有者和学校之间的权责关系，故也只是属于狭义的民办教育产权的范畴。而现实中存在的由产权界定不周全、产权模糊和产权配置不当等造成的权利与责任和利益的缺失、不清楚和不对称等就是产权残缺的具体表现之一。
《民办教育促进法》对民办学校财产权的规定主要有几点：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”；“出资人可以从办学结余中取得合理回报”；“民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理”。
很明显，这些规定对民办学校财产权法律关系中的主体地位没有彻底明确，也没有完全体现出产权法律关系的权能内容，即产权的各项权利束。表现在产权主体方面就是对“民办”二字没有充分界定。在产权的权能方面考虑了办学期间学校的法人财产权，而没有考虑投资者或举办人的私人所有权；允许出资人取得合理回报的规定也只是作为扶持与奖励的手段，而不是正式承认出资人对财产的收益权；清偿后的资产按有关法律、法规处理，如此，只有投入机制，没有退出机制，收益与各自投入成本不相符合，等等。因此，要解决该问题就必须彻底明晰民办学校财产权的主体地位与权能内容。
3.狭义民办教育产权的基础：明晰民办学校财产权法律关系的主体地位与权能
任何法律关系都是权利和义务的关系。法律关系的主体是指法律关系的参与者，即在法律关系中享有权利和承担义务的权利主体。而权能指主体所拥有的权利、义务的内容。[7]我国目前民办学校财产权的不明晰均源自对产权法律关系的主体与权能的不明晰，故要解决民办学校的财产权问题，其基础即必须要彻底明晰民办学校财产权法律关系主体即投资人、举办者的产权主体地位与权能所包括的所有权、交易权、收益权等权利与义务的内容。
在明确产权法律关系的主体地位上，关键是要明晰“民办”二字。“产权不明晰，盖由于‘民办教育’本身不明晰。”[8]“民办教育”在我国是个历史概念，是个发展的概念，其组成要素和所指内容也随着历史的发展而变化，现在普遍用“民办教育”这个称谓，而不称为“私立教育”。正如卢干奇认为，“‘私立学校’的‘私’字含义过于狭窄[9]。在准确界定“民办教育”机构时，应对“民”、“办”二字给予明确定义。笔者认为“民”应从投资、举办者和资金来源两个方面给予界定，即非政府的社会组织和个人，利用非国家财政性经费和非公有制资金、物资等来办学，面向全社会招生的教育机构。《民办教育促进法》在此方面的规定是不够全面的。如此，通过对民办学校财产的外部产权
