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对我国民办高校发展的制度制约因素的探索
摘 要：本文从政府、市场和学校三者的关系出发，提出了制约我国民办高等教育政策制定的三角模型，据此分析了我国民办高等教育制度化过程的逻辑及其缺陷，对民办高等教育政策的未来发展作了展望。
关键词：政府；市场；民办高校；制度；三角模型
一、问题的提出
目前，基于私立性质、低质量以及致力于商业化等原因，私立教育在全球范围内受到普遍性的批评。这些批评自然有它的背景。在我国，当前对民办高等教育的非议也很多。我国民办高等教育的发展历程和当前所面临的发展问题多是因为一些独有的因素所造成。我国是一个后发型的国家，我国的民办高等教育也有后发型的特征。因此思考我国民办高等教育所面临的问题，自是应从这一点出发。在众多后发型的问题中，各种高等教育教育资源的不足成为制约我国民办高等教育发展的瓶颈，尤其是各种制度性因素的准备不足成为阻碍我国民办高等教育发展的关键。《中华人民共和国民办教育促进法》（下称《促进法》）和《中华人民共和国教育促进法实施条例》（下称《实施条例》）的出台是我国民办教育领域内的大事，但能否作为我国民办高等教育进入法治时代的标志，笔者认为，这值得怀疑。试问，关于法治，除了几部相关的法律法规，我们还准备了什么？按照制度的生成方式，新制度主义学者诺斯认为，制度包括“正规约束”（例如规章和法律）和“非正规制约”（例如习惯、行为准则、伦理规范等），以及这些约束的“实施特性”。按照这一定义，离完整意义上的制度化和法治化，我们的距离还很远。
实际上，《促进法》和《实施条例》中的“促进”精神和措施并没有得到众多民办学校的认同。相反，很多学校认为，《实施条例》的出台，出现了更多约束条款，对于限制民办教育发展的那些“瓶颈”问题没有回答和解决。例如民办学校和公办学校的平等地位问题，民办学校的设置标准等问题。对于争议最大的民办学校的“合理回报”问题，《实施条例》也没有做出相应规定。我们不禁疑问，“广泛听取了专家学者、社会各界的合理意见和建议”的《促进法》和《实施条例》的出台，为什么没有带来民办高等教育的又一个“春天”？
二、影响制度产生的因素现状分析
制度产生于博弈过程中，并最终成为社会的博弈规则。制度产生的过程及其结果受制于博弈各方。具体到民办高等教育领域内，参与博弈的各方主要包括政府、市场和学校。在不同阶段，凭借不同的背景，这三方处于此消彼长的态势，在博弈过程中有着不同的位置。我国民办高等教育在上世纪80年代再次发端，经历了我国经济、政治体制的剧烈变革过程。所以对处在这一过程中的政府、市场和学校的角色和行为进行分析，可以理解我国当前民办高等教育所面临的制度性问题。
（一）政府的角色和观念
在民办教育领域，政府的角色是一个比较难以把握的问题。当前，人们寻找民办高等教育发展“瓶颈”的落脚点之一就是政府的角色行为。人们把政府当前的角色行为概括为“管理越位”、“服务空位”、“政策虚位”和“财政缺位”。这就充分暴露了在传统管制观念下政府的角色行为的不足之处。
第一，对于民办高等教育，政府沿用了管理公办高校的方式方法。各级政府把这一新生事物等同于公办高校，从民办高校设立开始，学校的一言一行都在政府的管理范围内。一方面，政府过多管了不该管的地方，对民办高校实施武断的一刀切的管理措施，如对一些学校的图书人均不足100册而亮出黄牌，而不是让新办的民办学校的图书有个逐步增长过程；另一方面，在无暇顾及的时候，政府对出现的问题不闻不问，或特殊对待，直接导致一些民办学校的错误的办学行为甚至破产。
第二，政府过多的管理行为阻碍了服务观念的形成。民办高校的发展，政府的服务必不可少。在预测社会人才需求、推广学校的教学和科研成果、建立教学质量监控体系等方面，民办高校可能由于其社会地位、质量声誉和人力物力等原因力不从心，政府可以或者委托第三方在这些方面提供高质量的服务。
第三，政府行为的第三个弊端就是制度资源供给不足。现有的法律法规对一些“瓶颈”问题没有明确或者明确不够，没有形成可持续性的规章。制度资源供给不足导致的实际结果就是政府行为的短期性和局部性。头痛医头，脚痛医脚。例如，针对2006年有些地方的民办高校相继发生因学籍、学历、收费等问题而导致的学生群体性事件，教育部出台了《民办高等学校办学管理若干规定》再次对相关问题做出规定。
第四，政府在财政制度方面尤其是财政补助制度方面没有具体的制度安排。考察一些国家和地区私立高等教育发达的原因，激励性财政补助政策是重要方面。早在1976年，台湾“行政院”在《私立学校法》的基础上颁布了《私立学校奖助办法》，为私立大专院校教学设施、设备的改进提供了有力保障。我国各级政府应看到自身在民办高等教育发展过程中的公共补助责任。
管制型政府在其行为方式上总想对任何事情全权负责，所以排斥了市场因素的介入，排斥了中介组织的作用，同时也可能忽视了学校在自身发展上的发言权，成为民办高等教育的“管理者”。其原因是政府缺乏对民办高等教育这一事物的研究和认知，缺乏对市场规律的体认和了解，更重要的是自身的角色和观念没有准确定位。
（二）市场的机制和作用
目前，中国的市场机制和作用初露端倪并充满着缺陷，这是一个共识。从提出建立市场机制到今天也不过20多年时间，时间和空间决定了这个现实。对于民办高等教育领域，这里的“市场”区别于大市场概念，需要予以界定。我们认为，这里的“市场”应该被局限在和高等教育领域密切联系的社会因素内，它和竞争、社会资源、就业、声誉等相关。例如院校之间在教学、科研、人才培养之间的竞争，资金等社会资源的筹措，社会中介组织的参与，学生就业和学校努力后获得的社会认可等都包括在其内涵中。
目前，我国的市场化程度较低。低程度的市场化影响着政府政策、国民生活以及社会事业的发展。首先，它决定了我国民办高等教育机构类型的多元化，既有私有化程度较高的民办高校（捐资和投资型民办高校），也有私有化程度较低的民办高校（民办公助的独立学院）；其次，它也是我国的民办高校都归属政府部门的直接全权领导的一个原因。这样，“私有”或“民办”所固有的办学自主权被淡化了。包括民办高等教育领域在内的国计民生事业，市场要素应当而且
关键词：政府；市场；民办高校；制度；三角模型
一、问题的提出
目前，基于私立性质、低质量以及致力于商业化等原因，私立教育在全球范围内受到普遍性的批评。这些批评自然有它的背景。在我国，当前对民办高等教育的非议也很多。我国民办高等教育的发展历程和当前所面临的发展问题多是因为一些独有的因素所造成。我国是一个后发型的国家，我国的民办高等教育也有后发型的特征。因此思考我国民办高等教育所面临的问题，自是应从这一点出发。在众多后发型的问题中，各种高等教育教育资源的不足成为制约我国民办高等教育发展的瓶颈，尤其是各种制度性因素的准备不足成为阻碍我国民办高等教育发展的关键。《中华人民共和国民办教育促进法》（下称《促进法》）和《中华人民共和国教育促进法实施条例》（下称《实施条例》）的出台是我国民办教育领域内的大事，但能否作为我国民办高等教育进入法治时代的标志，笔者认为，这值得怀疑。试问，关于法治，除了几部相关的法律法规，我们还准备了什么？按照制度的生成方式，新制度主义学者诺斯认为，制度包括“正规约束”（例如规章和法律）和“非正规制约”（例如习惯、行为准则、伦理规范等），以及这些约束的“实施特性”。按照这一定义，离完整意义上的制度化和法治化，我们的距离还很远。
实际上，《促进法》和《实施条例》中的“促进”精神和措施并没有得到众多民办学校的认同。相反，很多学校认为，《实施条例》的出台，出现了更多约束条款，对于限制民办教育发展的那些“瓶颈”问题没有回答和解决。例如民办学校和公办学校的平等地位问题，民办学校的设置标准等问题。对于争议最大的民办学校的“合理回报”问题，《实施条例》也没有做出相应规定。我们不禁疑问，“广泛听取了专家学者、社会各界的合理意见和建议”的《促进法》和《实施条例》的出台，为什么没有带来民办高等教育的又一个“春天”？
二、影响制度产生的因素现状分析
制度产生于博弈过程中，并最终成为社会的博弈规则。制度产生的过程及其结果受制于博弈各方。具体到民办高等教育领域内，参与博弈的各方主要包括政府、市场和学校。在不同阶段，凭借不同的背景，这三方处于此消彼长的态势，在博弈过程中有着不同的位置。我国民办高等教育在上世纪80年代再次发端，经历了我国经济、政治体制的剧烈变革过程。所以对处在这一过程中的政府、市场和学校的角色和行为进行分析，可以理解我国当前民办高等教育所面临的制度性问题。
（一）政府的角色和观念
在民办教育领域，政府的角色是一个比较难以把握的问题。当前，人们寻找民办高等教育发展“瓶颈”的落脚点之一就是政府的角色行为。人们把政府当前的角色行为概括为“管理越位”、“服务空位”、“政策虚位”和“财政缺位”。这就充分暴露了在传统管制观念下政府的角色行为的不足之处。
第一，对于民办高等教育，政府沿用了管理公办高校的方式方法。各级政府把这一新生事物等同于公办高校，从民办高校设立开始，学校的一言一行都在政府的管理范围内。一方面，政府过多管了不该管的地方，对民办高校实施武断的一刀切的管理措施，如对一些学校的图书人均不足100册而亮出黄牌，而不是让新办的民办学校的图书有个逐步增长过程；另一方面，在无暇顾及的时候，政府对出现的问题不闻不问，或特殊对待，直接导致一些民办学校的错误的办学行为甚至破产。
第二，政府过多的管理行为阻碍了服务观念的形成。民办高校的发展，政府的服务必不可少。在预测社会人才需求、推广学校的教学和科研成果、建立教学质量监控体系等方面，民办高校可能由于其社会地位、质量声誉和人力物力等原因力不从心，政府可以或者委托第三方在这些方面提供高质量的服务。
第三，政府行为的第三个弊端就是制度资源供给不足。现有的法律法规对一些“瓶颈”问题没有明确或者明确不够，没有形成可持续性的规章。制度资源供给不足导致的实际结果就是政府行为的短期性和局部性。头痛医头，脚痛医脚。例如，针对2006年有些地方的民办高校相继发生因学籍、学历、收费等问题而导致的学生群体性事件，教育部出台了《民办高等学校办学管理若干规定》再次对相关问题做出规定。
第四，政府在财政制度方面尤其是财政补助制度方面没有具体的制度安排。考察一些国家和地区私立高等教育发达的原因，激励性财政补助政策是重要方面。早在1976年，台湾“行政院”在《私立学校法》的基础上颁布了《私立学校奖助办法》，为私立大专院校教学设施、设备的改进提供了有力保障。我国各级政府应看到自身在民办高等教育发展过程中的公共补助责任。
管制型政府在其行为方式上总想对任何事情全权负责，所以排斥了市场因素的介入，排斥了中介组织的作用，同时也可能忽视了学校在自身发展上的发言权，成为民办高等教育的“管理者”。其原因是政府缺乏对民办高等教育这一事物的研究和认知，缺乏对市场规律的体认和了解，更重要的是自身的角色和观念没有准确定位。
（二）市场的机制和作用
目前，中国的市场机制和作用初露端倪并充满着缺陷，这是一个共识。从提出建立市场机制到今天也不过20多年时间，时间和空间决定了这个现实。对于民办高等教育领域，这里的“市场”区别于大市场概念，需要予以界定。我们认为，这里的“市场”应该被局限在和高等教育领域密切联系的社会因素内，它和竞争、社会资源、就业、声誉等相关。例如院校之间在教学、科研、人才培养之间的竞争，资金等社会资源的筹措，社会中介组织的参与，学生就业和学校努力后获得的社会认可等都包括在其内涵中。
目前，我国的市场化程度较低。低程度的市场化影响着政府政策、国民生活以及社会事业的发展。首先，它决定了我国民办高等教育机构类型的多元化，既有私有化程度较高的民办高校（捐资和投资型民办高校），也有私有化程度较低的民办高校（民办公助的独立学院）；其次，它也是我国的民办高校都归属政府部门的直接全权领导的一个原因。这样，“私有”或“民办”所固有的办学自主权被淡化了。包括民办高等教育领域在内的国计民生事业，市场要素应当而且
