浅析依法治国与党的领导法治化的关联

一旦涉及具体的领域,就会与法律特别是宪法发生不协调。宪法规定,“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”⑨“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”⑩这两条分别规定了我国的国体和政体,那么,党的领导应当怎样实现呢?就国体而言,党是作为工人阶级的先锋队规定的,但先锋队是一种比喻,对党的领导的实现,并不能提供比党的领导更深入具体的内容。此外,先锋队作为党章的规定,与宪法是有区别的,先锋队的规定不能作为宪法和法律的规范,尽管它事实上也不能作为规范。就政体而言,人大是最高权力机构,宪法所规定的人大权力的最高性是我国人民民主专政国体的表现。不能想象,在人大之外,还存在一种高于人大的权力组织或机构,如果那样,人大就不是最高权力机构,也是违背宪法的。 

    但这样一来,怎么实现党的领导呢?我国改革开放以后就提出了党政分离,但由于党在国家生活中的地位不明确,党政分离没有明确的法律和理论界限,使党政分离缺乏可操作性,这不能不是一个重要原因。比如,党政分离的准确含义是什么?应当分离到什么程度才实现了党政分离?怎么来实现党政分离?等等,都缺乏准确可行的理论指导和实践标准。党的领导法治化就是要从理论上和实践中明确党在我国社会生活和国家生活中的地位,这是依法治国的基本前提。从我国社会主义法治的要求看,以下几点应当明确: 

    (1)党政分离的目的是为了更好地完善党的领导,实现党的领导,这是党政分离的基本出发点。党的领导是我国宪法规定的,是我国社会主义现代化事业成功的保证。但在社会主义法治条件下,党的领导的方式要法治化。党政分离是实现党的领导法治化的重要途径。通过党政分离,党的领导的方式将发生有益的改变,党的凝聚力和战斗力将得到进一步增强。如果通过党政分离,不是增强党的战斗力和凝聚力,而是削弱党的战斗力和凝聚力,这就背离了党政分离的目的,是绝对不允许的,也违背了宪法。(2)党政分离,不是党的领导放权。从我国党政分离的动因看,党政分离是完备和健全党的领导功能和国家功能的重要途径。从党的领导功能看,我们以前把党的领导理解为党领导一切、掌管一切。实践证明,这种领导方式不符合法治的要求,也容易滋生专制和腐败,不利于党的建设。社会主义法治要求党的领导通过法治的方式实现。主要包括两方面的含义,其一,在内容上,党的领导的根本是保障人民当家作主,而不是代替人民当家作主。正如江泽民同志在党的十五大报告中所说的:“就是领导和支持人民掌握管理国家的权力,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,保证人民依法享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权。”⑾因此,从根本上说,党的领导的主要功能之一是保障民主,党的领导是人民民主的保障,党的领导的本质含义就是确保人民民主的实现。其二,党政分离,在形式上,是要求党改变包办一切的现状,恢复一个执政党应有的功能。党的领导的内容既然是保障人民民主,党的领导的基本功能就是要通过各种途径保障民主的实现。因此,党的领导在社会主义法治条件下的基本含义就是政治领导,即保障人民民主的领导。对我国人民民主专政国家来说,这是最大的权,也是最根本的权。党的领导保证了人民民主,也就保证了我们国家的社会主义性质。(3)在现代法治条件下,党管一切既不合理也不现实。所谓不合理,即违背了人民民主的基本原理。党的领导是人民民主的保障,而不是取代人民民主,党管一切也就意味着取消了人民当家作主的权力。所谓不现实,是党不可能管一切,社会生活如此之大如此之丰富,党要管一切必定管不好,我国建国以后30年的历史已充分证明了这一点。改革开放,从计划经济向市场经济的过渡实际上就是要改变这个传统。而且,由于党管一切,党必然没有多少精力来管党,而一个执政党如果没有有效的制度建设来进行内部管理,是非常危险的。党的领导法治化的基本要求就是要求党要管党,执政党只有管好了党,才能有效地实现依法治国的目的。 

    第二,党的领导要有制约。在我国,人民民主是通过党的领导来实现的。中国共产党是执11 

    政党,掌握着我国最大最根本的权力。党的领导法治化将党的领导纳入到法治的轨道,就是要对党的领导实施制约。这是人民民主和社会主义法治的基本要求。没有制约的权力必然腐败,党也不能超越这个法则。党的十五大明确提出依法治国,强调“党领导人民制定宪法和法律,并在宪法和法律的范围内活动,”实际上就意味着党的领导要受到制约。从法治国家的性质看,这是保持我们党无产阶级先锋队的性质,保证我们党始终为人民的根本利益服务所绝对必要的。党的领导如果没有制约,最后受到伤害的除了国家,党本身也不能避免。 

    党的领导的制约,要解决三个问题: 

    (1)从观念上明确党的领导受到制约的合理性。制约党的领导不是不要党的领导,而是为了更好地体现着党的领导,更完善地实现党的领导。我们党是久经考验的马克思主义政党,但我们党又是执政党,对党的领导实施制约,不仅是人民热爱党的需要,也是维护权力纯洁性和合法性的需要。孟德斯鸠说得好:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”⑿ 

    党也不例外。对党的领导实施制约,就是要防止党的领导可能出现的滥用权力的现象,通过制度建设,使党的领导始终保持人民先锋队的本色。从这个角度,制约党的领导,正是爱护党,热爱党的一种表现。相反,否认对党的领导的制约,恰恰从长远看不利于党的领导。 

    (2)党内生活民主化,即建立起党内民主。这一点,邓小平同志说得很清楚:“不论是担负领导工作的党员,或者是普通党员,都应以平等态度互相对待,都平等地享有一切应当享有的权利,履行一切应当履行的义务。上级对下级不能颐指气使,尤其不能让下级办违反党纪国法的事情;下级也不应当对上级阿谀奉承,无原则地服从、‘尽忠’。不应当把上下级之间的关系搞成毛泽东同志多次批评过的猫鼠关系,搞成旧社会那种君臣父子关系或帮派关系。”⒀ 

    党内民主是党的领导的内部制约,对我国社会主义法治建设具有重要的意义。在某种意义上,没有党的领导的这种内部制约,我国社会主义法治就不可能真正实现。 

    (3)党的领导的外部制约。这包括两个方面,一是法律的制约,即我国宪法和法律对任何人、任何组织都有制约作用。江总书记在党的