浅谈中小企业信用担保缺陷及其制度创新

，主要是以下几个问题。第一，担保机构实力弱小，在与银行的博弈中居于被动地位。第二，事前保证形式与担保决策形式冲突。我国担保机构采用事前保证形式，即在担保之前将一定比例的担保资金存入协作银行以供发生损失时抵补。在这种保证形式下，担保机构自身必须成为担保决策主体才能维护自己的利益，但在实践中贷款银行却成为担保决策主体。这种机制为贷款银行与担保机构代理人之间的利益勾结提供了便利，即在收益不变的条件下抬高担保机构的担保比例。第三，金融机构之间缺乏竞争，尚未产生与担保机构亲密合作、利益共存的金融机构。由于金融机构之间竞争不足，几家处于寡头地位的银行都只向担保机构提供风险与收益不对称的担保合约，担保机构对此没有选择，且更加不可能根据担保贷款的绩效来选择金融机构。解决此问题的基本思路是，增加担保机构的资本实力，同时也要加强金融机构的竞争；培育和发展主要面向中小企业的金融机构；在事前保证形式下，由担保机构自身决定担保的审批。

从我国沿海部分地区的经营实际来看，有一些民间资本的商业担保机构变成了控股股东获取银行贷款的工具，并没有起到支持中小企业信贷融资的作用。所以在发展商业担保机构的过程中，需要关注一个很现实的问题，即如何避免担保机构成为控股股东融资的工具。本文认为，避免的方法主要以下几种。第一，担保机构必须建立健全的公司治理结构和内控制度。要按照所有权和经营权分离的原则，设立权力机构，监督机构和业务经营管理机构，各机构各司其职，相互监督，分工合作。同时，还需建立一系列规范的内控制度。例如：在投资管理方面，规定担保项目的行业和企业生命周期；每个担保项目的担保金额不得超过担保机构资产值的一定比例；每个担保项目的担保金额不得高于被担保项目贷款总投资的一定比例，等。第二，银行必须坚持信贷审查。银行不能因为有了担保机构就放松贷款审查，而是必须同时对担保机构的资金来源、担保能力和担保余额与历史等方面进行严格的审查，根据审查结果或评分实事求是地确定是否放贷和放贷多少。如果要从制度上保证银行确实坚持信贷审查，那么最有效的制度可能是担保机构只担保大部分贷款风险，银行承担剩余的贷款风险。这种由担保机构和银行共同承担风险的做法也是国际上中小企业信用担保体系建设的成功经验。第三，担保机构自身要加强透明度。此外，还可由中小企业信用担保协会等组织对担保机构做定期和临时的信息披露。

3. 政府担保机构要坚持“政策化资金、法人化管理、市场化运作”的基本原则，避免行政干预。为了保证这一原则的正确实施，部分地区的政府担保机构应将担保基金委托给专业机构来管理和运作。因为委托专业机构代理担保既可以有效地防止政府直接干预，又可以在担保人才缺乏的现状下充分利用专业人员，所以这种模式很值得借鉴。例如，上海市财政共同基金就是一种典型。它是我国最大规模的中小企业政府担保基金。该基金由市、区两级财政共同出资组建，由市财政局委托我国经济技术投资担保有限公司上海分公司管理和运作。区县政府具有担保项目的推荐权和否决权，同时负责提供被担保企业的资信证明。市财政局主要负责制定担保基金的管理和运作规则，与受托机构签订委托合同，原则上不参加担保项目的决策过程。受托机构具有担保项目的最终决策权，但是担保项目必须以政府的产业政策为导向，不以盈利为目的，支持中小企业的发展。此外，政府在组建担保机构时，若是新设成立，则应该严格遵照市场原则；若是重组成立，则一定要实行市场化的改造。总之，要杜绝简单和随意的错误倾向，避免行政命令和纯粹的政治化动机，从刚一开始就避免行政化和行政干预。

4. 努力建立政府担保和民间担保相互分工、相互合作和相互补充的信用担保体系。前文已经论述了政府担保在中小企业信用担保体系中居于主导地位的危害。然而，从另一个角度来看，因为解决中小企业的金融困难也需要政府在宏观调控和管理上的努力，中小企业的发展壮大又直接关系到政府的税收、就业、出口和产业结构等宏观经济和社会问题，所以可以说政府又有义务和有必要用政府信用为中小企业提供贷款担保，帮助解决中小企业的信贷缺口问题，以此扶持和促进它们更快更大地发展。实际上，问题的焦点在于政府提供政府信用的程度应该有多大。从国际经验来看，在美国、日本和德国等政府出资规模很大的国家，政府担保贷款数额也只占中小企业贷款余额的很小比例，一般不会超过10％。例如，美国中小企业署2000年担保了105亿美元的贷款，却涉及到44000家小企业。然而，发达国家的经验虽然值得我们借鉴，但由于目前我国的经济社会体制都处于转轨时期，所以只能是逐步减少政府担保在整个担保体系中的比重。

要实现政府担保所占比重的降低就需要实现政府担保与民间担保之间的正确分工。只有实现了正确的分工，才能形成结构良好的政府担保与民间担保相互合作和补充的信用担保体系。对于政府担保来说，它在担保体系中的角色主要有两种。一种是提供直接担保。另一种是提供间接担保，即为民间担保的直接担保提供再担保，分散民间担保的部分风险。就直接担保来说，政府担保需要做到以下几点。一是制定担保目标。一般来说，政府担保目标与支持出口、扩大就业、鼓励技术和产业结构升级以及环境保护等有关。值得注意的是政府的担保目标应该保持弹性，即要保持担保目标的因时制宜和因地制宜。二是明确担保对象。政府担保重在担保那些与担保目标直接相关的中小企业，而且这些中小企业具有发展潜力但又无法从正常渠道获得金融支持。这种担保对象可能也是民间担保所要支持的，所以可以说是属于政府担保与民间担保交叉服务的对象。除此之外，政府担保还有专门的担保对象，即为特殊群体提供担保，如妇女、残障人士、少数民族和贫困地区等。三是政府担保要坚持动态担保的理念，即担保企业在获得担保贷款后具备了市场竞争力，发展到一定规模后，就不应再是政府担保的对象了。相反，如果政府担保的企业经过担保扶持后仍然不能正常经营，那么政府担保也应遵循市场规律，不能阻止市场对企业的出清。

5．建立或完善担保机构的资金补偿机制，积极探索、建立和完善各种风险分散机制。风险管理学中有一句著名的话“不要把鸡蛋放在一个篮子里”。因此，在担保业务中如果