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浅谈中小企业信用担保缺陷及其制度创新
料来源：国家经贸委中小企业司，“世界各国中小企业信用担保体系发展情况和我
国中小企业信用担保体系建设情况”，http://www.zkzdb.com/news/sys4crdit.htm。
3. 严重缺乏担保方面的专业人才。担保业是一项高度专业化的行业，其业务人员不仅需要金融、财务、担保等方面的知识，还要高度熟悉企业每个环节的运作情况。目前各地的担保机构人员大多数由政府机关人员组成，专业素质不能完全适应担保业的需要。如某市的担保机构，在编人员15 人，实际从事担保业务的只有1名注册会计师。这种情况在当前国内担保机构中带有一定的普遍性。近两年担保机构的迅速扩张使得本来就稀缺的担保人才更加短缺。一些地方政府出资的担保机构往往是由不熟悉担保业务的政府官员担任，但是政府担保机构却只有在专家的经营管理下实行市场化和企业化运作才能实现保本或微利经营，达到不以盈利为最终目标的政策性目的。民间资本型担保机构目前业务开展缓慢的原因之一也是缺乏专业人才的管理和运作。而且，在专业人才缺乏的同时，我国目前还没有担保从业资格准入制度和失信惩戒机制也造成了现有从业人员能力和素质的欠缺。
4. 担保品种贫乏，期限集中于短期。目前我国多数担保贷款的期限都在6个月以内，最长不超过一年。担保品种基本上局限于流动资金，鲜有设备、技术改造之类的长期贷款担保。在国际上，多数国家都是对中小企业的长期银行贷款提供担保，所以担保期限较长，一般都在2年以上。最长的是美国，其担保期限长达17年。担保品种也很丰富，包括创业贷款、票据贴现、科技开发贷款、设备贷款和技术改造贷款等。例如，在日本山形县信用担保协会提供的担保中，70%的无抵押要求，用于设备资金担保的比例为58%，3到10年以上的担保金额比重高达61%[3]。
（三）功能性缺陷
信用担保体系的结构性和经营性缺陷最终都会体现在功能性缺陷上。结构性缺陷带来的功能性缺陷集中体现在宏观层面。过去，我国国有大中型企业因为可以直接利用国家信用而将银行贷款这种外源性融资演变成了内源性融资。随着我国市场经济体制的建立和发展，我国已逐渐纠正这种错误现象，把国有大中型企业的贷款融资与其资产信用挂钩。如果现在又把政府信用过多地用在中小企业上，相当于是走向另一个极端。这将与允许国有大企业过度地利用国家信用一样，造成政府财政负担加重，政府风险放大，市场管理风险功能弱化。政府担保的中小企业贷款越多，既意味着政府拨出的财政资金越多，政府负担加重，也意味着政府支出的信用越多，承担的中小企业贷款风险越多。同时，市场本身具有管理和分散风险的卓越功能，中小企业贷款风险本来就是市场现象，政府担保的主导地位表明政府承担了过多本来可由市场管理和分散的风险，必然导致市场管理和分散风险的功能弱化。同时这也意味着政府分散了资源，忽视了在市场秩序、环境和基础设施方面的建设。
经营性制度缺损带来的功能性制度缺损主要体现在微观层面。现存的经营性制度缺陷限制了担保贷款的市场需求，加剧了贷款担保的道德风险和逆向选择，从而影响了现有中小企业信用担保体系的绩效和可持续发展。此外，结构性缺陷也带来了微观上的弊端。过多的政府担保将会诱发中小企业的机会主义行为，增加道德风险，容易使中小企业加重对政府的依赖性。尤其是在我国很多企业的约束机制尚未真正形成的时候，这一问题更加容易产生。
此外，政府担保机构在整个体系中居支配地位严重影响到信用担保体系功能的发挥，降低了该体系的效率水平。如前文所述，2002年末，我国担保机构可运用的担保资金总额为242亿元，全年累计担保金额598.2亿元，仅为可运用担保资金总额的2.5倍，大大低于国际上普遍放大10倍的水平，没有起到应有的放大作用[4]。中小企业信用担保体系功能的正常发挥和效率的提高在很大程度上有待于民间资本型担保机构的崛起，尤其是随着我国经济市场化程度的提高，商业性担保机构的优势将不断凸现。
三、中小企业信用担保体系缺陷的成因分析
（一）在政府包干下形成的信用担保体系与市场存在多方面的隔阂
从体系安排来说，风险分散主体单一，形式僵硬；从产权形成来说，财政投入比例过高，对民间资本视而不见；从市场格局来说，人为阻断竞争形成，各地担保机构以邻为壑；从激励机制来说，投资回报不相适应，政绩观远远强于获利冲动。更有甚者，这些还只是浮在水面上的冰山。信用担保机构从某种意义上来说，和银行一样背负着信用创造的使命，因此，安全性对于信用担保机构来说显得尤为重要。我们经常说，公司治理究其源要靠制度来保证。但制度又是一个非常宽泛的概念。我们完全可以相信，经过一定时间的发展，任何一家担保机构都会有完备的业务规范和流程，有自成体系的人事生成制度和激励机制。但是，当这一切都置身在一个失调的产权安排和生成模式下的时候，对于它的预期显然就不容乐观了。我们从三个方面来看这个问题。第一，参照贝克尔－斯蒂格勒模型，我们可以获知，代理人道德风险发生概率的大小取决于他的任期、对未来收益的贴现率、被发现的概率等诸多因素。行政任命的不确定性，对未来预期的不可知，以及政策性负担所产生的道德风险的屏蔽，无不使得政策性担保机构的经营水平更多地依赖于经理人的良知而非硬性的约束。我们国家在这方面的教训不可谓不深刻，国有银行的情况就是很明显的例子。第二，国有产权下的这种政策性、行政性的担保机构少有能做到“自主经营，自负盈亏”者。在高风险的中小企业信用担保行业中，如果整个行业大多数经营者日常经营上的决策不是出于职业化的分析和对利润的追求，而是为了社会效益，那么整个行业的危险性可想而知。第三，财政性担保机构在财事和人事上无法对出资股东――政府保持独立性，所以即使财政性担保机构依据市场规律运作，但是在它们的经营管理过程中几乎还是很难避免来自政府的行政干扰。而政府虽是出资人，但就业和安定等因素作为政绩构成了政府领导的收益函数，所以政府领导人具有了利用担保机构来实现自己收益函数的最大化的动机和条件。有些地方甚至出现了担保范围的无限扩大化倾向，政策性成了福利性，政策性担保成了地方政府帮助下属亏损企业套取银行贷款的工具或招商引资的诱饵。
（二）中小企业信用担保体系上下游环节的支持软弱乏力
中小企业信用担保体系的上游环
国中小企业信用担保体系建设情况”，http://www.zkzdb.com/news/sys4crdit.htm。
3. 严重缺乏担保方面的专业人才。担保业是一项高度专业化的行业，其业务人员不仅需要金融、财务、担保等方面的知识，还要高度熟悉企业每个环节的运作情况。目前各地的担保机构人员大多数由政府机关人员组成，专业素质不能完全适应担保业的需要。如某市的担保机构，在编人员15 人，实际从事担保业务的只有1名注册会计师。这种情况在当前国内担保机构中带有一定的普遍性。近两年担保机构的迅速扩张使得本来就稀缺的担保人才更加短缺。一些地方政府出资的担保机构往往是由不熟悉担保业务的政府官员担任，但是政府担保机构却只有在专家的经营管理下实行市场化和企业化运作才能实现保本或微利经营，达到不以盈利为最终目标的政策性目的。民间资本型担保机构目前业务开展缓慢的原因之一也是缺乏专业人才的管理和运作。而且，在专业人才缺乏的同时，我国目前还没有担保从业资格准入制度和失信惩戒机制也造成了现有从业人员能力和素质的欠缺。
4. 担保品种贫乏，期限集中于短期。目前我国多数担保贷款的期限都在6个月以内，最长不超过一年。担保品种基本上局限于流动资金，鲜有设备、技术改造之类的长期贷款担保。在国际上，多数国家都是对中小企业的长期银行贷款提供担保，所以担保期限较长，一般都在2年以上。最长的是美国，其担保期限长达17年。担保品种也很丰富，包括创业贷款、票据贴现、科技开发贷款、设备贷款和技术改造贷款等。例如，在日本山形县信用担保协会提供的担保中，70%的无抵押要求，用于设备资金担保的比例为58%，3到10年以上的担保金额比重高达61%[3]。
（三）功能性缺陷
信用担保体系的结构性和经营性缺陷最终都会体现在功能性缺陷上。结构性缺陷带来的功能性缺陷集中体现在宏观层面。过去，我国国有大中型企业因为可以直接利用国家信用而将银行贷款这种外源性融资演变成了内源性融资。随着我国市场经济体制的建立和发展，我国已逐渐纠正这种错误现象，把国有大中型企业的贷款融资与其资产信用挂钩。如果现在又把政府信用过多地用在中小企业上，相当于是走向另一个极端。这将与允许国有大企业过度地利用国家信用一样，造成政府财政负担加重，政府风险放大，市场管理风险功能弱化。政府担保的中小企业贷款越多，既意味着政府拨出的财政资金越多，政府负担加重，也意味着政府支出的信用越多，承担的中小企业贷款风险越多。同时，市场本身具有管理和分散风险的卓越功能，中小企业贷款风险本来就是市场现象，政府担保的主导地位表明政府承担了过多本来可由市场管理和分散的风险，必然导致市场管理和分散风险的功能弱化。同时这也意味着政府分散了资源，忽视了在市场秩序、环境和基础设施方面的建设。
经营性制度缺损带来的功能性制度缺损主要体现在微观层面。现存的经营性制度缺陷限制了担保贷款的市场需求，加剧了贷款担保的道德风险和逆向选择，从而影响了现有中小企业信用担保体系的绩效和可持续发展。此外，结构性缺陷也带来了微观上的弊端。过多的政府担保将会诱发中小企业的机会主义行为，增加道德风险，容易使中小企业加重对政府的依赖性。尤其是在我国很多企业的约束机制尚未真正形成的时候，这一问题更加容易产生。
此外，政府担保机构在整个体系中居支配地位严重影响到信用担保体系功能的发挥，降低了该体系的效率水平。如前文所述，2002年末，我国担保机构可运用的担保资金总额为242亿元，全年累计担保金额598.2亿元，仅为可运用担保资金总额的2.5倍，大大低于国际上普遍放大10倍的水平，没有起到应有的放大作用[4]。中小企业信用担保体系功能的正常发挥和效率的提高在很大程度上有待于民间资本型担保机构的崛起，尤其是随着我国经济市场化程度的提高，商业性担保机构的优势将不断凸现。
（一）在政府包干下形成的信用担保体系与市场存在多方面的隔阂
从体系安排来说，风险分散主体单一，形式僵硬；从产权形成来说，财政投入比例过高，对民间资本视而不见；从市场格局来说，人为阻断竞争形成，各地担保机构以邻为壑；从激励机制来说，投资回报不相适应，政绩观远远强于获利冲动。更有甚者，这些还只是浮在水面上的冰山。信用担保机构从某种意义上来说，和银行一样背负着信用创造的使命，因此，安全性对于信用担保机构来说显得尤为重要。我们经常说，公司治理究其源要靠制度来保证。但制度又是一个非常宽泛的概念。我们完全可以相信，经过一定时间的发展，任何一家担保机构都会有完备的业务规范和流程，有自成体系的人事生成制度和激励机制。但是，当这一切都置身在一个失调的产权安排和生成模式下的时候，对于它的预期显然就不容乐观了。我们从三个方面来看这个问题。第一，参照贝克尔－斯蒂格勒模型，我们可以获知，代理人道德风险发生概率的大小取决于他的任期、对未来收益的贴现率、被发现的概率等诸多因素。行政任命的不确定性，对未来预期的不可知，以及政策性负担所产生的道德风险的屏蔽，无不使得政策性担保机构的经营水平更多地依赖于经理人的良知而非硬性的约束。我们国家在这方面的教训不可谓不深刻，国有银行的情况就是很明显的例子。第二，国有产权下的这种政策性、行政性的担保机构少有能做到“自主经营，自负盈亏”者。在高风险的中小企业信用担保行业中，如果整个行业大多数经营者日常经营上的决策不是出于职业化的分析和对利润的追求，而是为了社会效益，那么整个行业的危险性可想而知。第三，财政性担保机构在财事和人事上无法对出资股东――政府保持独立性，所以即使财政性担保机构依据市场规律运作，但是在它们的经营管理过程中几乎还是很难避免来自政府的行政干扰。而政府虽是出资人，但就业和安定等因素作为政绩构成了政府领导的收益函数，所以政府领导人具有了利用担保机构来实现自己收益函数的最大化的动机和条件。有些地方甚至出现了担保范围的无限扩大化倾向，政策性成了福利性，政策性担保成了地方政府帮助下属亏损企业套取银行贷款的工具或招商引资的诱饵。
（二）中小企业信用担保体系上下游环节的支持软弱乏力
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