浅谈中小企业信用担保缺陷及其制度创新

府组建，市场公开操作。这种方式是以政府出资为主，市场出资为辅组建信用担保机构，具有独立法人资格。其优点是既能发挥政府资金的“乘数效应”，又能利用市场机制的自发调节作用，更好地配置资金资源；既能避免政府过度干预，又能实现担保结构责、权、利的统一，保持持续发展的动力。第四种方式：混合组建，市场公开操作。这种方式是以政府和其他商业性担保公司作为主要的共同出资人，同时吸收其他市场主体投资组建独立于政府之外的信用担保结构。其优点是：对政策性担保和商业性担保的优点兼而有之，能以此之长补彼之短。政府出资部门（多为财政局）先对银行在有担保的条件下有意贷款的中小企业进行审查后，将合格者推荐给商业担保公司，由商业担保公司最终决定是否给予担保。显然，这种组建方式基本符合委托----代理模型，责、权、利明确，能使国家与地方产业政策的贯彻建立在市场行为的基础上，抑制某些政府工作人员的“寻租”行为，更有效的发挥担保结构的“杠杆作用”，使更多的中小企业受益。由以上分析可见，基于我国政府财政力量不够充实，信用、法制建设尚不够健全的国情，第三种、第四种组建方式是值得我们大力提倡和发展的。  
本文旨在从政治经济学的层面上考察现有中小企业信用担保体系在结构、经营和功能上的三重缺陷，再在此基础上探索其主要成因，进而思考弥补三重缺陷的途径，寻求扩大行业规模和提高行业绩效、保持中小企业信用担保体系可持续发展的良方。    二 、我国中小企业信用担保体系的三重制度性缺陷 
  
从政治经济学的层面来看，我国中小企业信用担保体系目前在结构、经营和功能上存在三重缺陷。结构性缺陷是指政府的财政性担保处于绝对主导地位，民间资本型的商业担保和互助担保所占份额很低。经营性缺陷主要体现为四个方面的缺乏，即资金补偿机制、风险分散机制、担保品种和担保人才的缺乏。功能性缺陷与结构性和经营性缺陷有着密切关系——结构性缺陷形成了宏观意义上的功能性缺陷，经营性缺陷则构成了微观意义上的功能性缺陷。结构性缺陷是立足于宏观层面上的考察，经营性缺陷则是基于微观层面的考察，而功能性缺陷既包括宏观层面上的考察，也包括微观层面上的考察。 
（一）结构性缺陷 
中小企业信用担保体系的结构性缺陷主要表现在：在机构数量和担保贷款金额上，政府担保的份额过高，民间资本型担保（包括互助担保和商业担保）的比重严重不足。截至2002年底，我国建立的担保机构有848家，其中，政策性担保机构高达614家，占72.4％。在2001年100亿元左右的总担保金额中，政府担保资金为66亿元。由此可以判断出政府担保贷款在中小企业贷款总额中所占的比重也是很高的，这也说明了财政出资的政府担保在整个体系中处于绝对主导地位。中小企业信用担保说到底是一种市场现象，因为它主要是由中小企业的金融困难所引起的，而金融困难的原因主要包括信息不对称和道德风险，中小企业高比率的倒闭和违约，抵押和担保中的问题，金融业的整合和贷款紧缩，利率和收费规定的影响（杨思群，2001）。在市场经济体制下，政府是作为一个宏观调控者和社会管理者而存在和运转的，它在市场上的职能在于监管市场、制定市场规则和维护市场秩序。显然，政府并不具有解决市场问题的立宪依据和能力。而且，中小企业贷款缺口作为一种市场现象，市场本身有机制、动因和能力来解决它，即由民间资本在中小企业贷款市场上提供贷款担保。事实上，由于中小企业量多面广，贷款需求具有明显的个性化，新陈代谢速度较快，每年新增的企业户数很多，因此政府根本不可能在完成宏观调控和社会管理职能之后还有足够的财力在中小企业担保体系中起主导性作用。所以，中小企业信用担保体系过分依赖于政府担保，既无必要，也不可能。 
（二）经营性缺陷 
中小企业信用担保体系的经营性缺陷主要体现在四个方面的缺乏，即资金补偿机制、风险分散机制、担保品种和担保人才的缺乏。此外，很多通过政策性出资建立的政府担保机构没有实行企业化运作和市场化经营，行政干预仍然突出。一些地方政府根据“谁投资，谁决策”的市场原则，认为政府在担保项目上有表决权，所以领导定项目的情况并不少见。也有一些地方领导利用这种政府对中小企业的信用担保进行“设租”或“寻租”，或是把政府对中小企业的信用担保这种长期行为短期化和政治化。 
1. 缺乏资金补偿机制。政府担保机构的资金来源以各级地方政府财政资金和资产划入为主，担保费收入为辅。但地方财政资金和资产划入大部分都是一次性的，规模又小。政府担保机构不以盈利为主要目标，收取的担保费也很低。由此可见，政府担保机构缺乏资金补偿机制。这也是为什么政府担保机构虽然数量很多，但是银行就是不敢发放太多中小企业担保贷款的主要原因之一。商业性担保机构资本实力也较小，同样缺乏资金补偿机制。大多数商业性担保机构把高担保费作为资金补偿来源，部分担保机构按同期银行贷款利率的一半收取担保费，一些机构的担保费比这更高。而在国际上大多数国家的担保费一般为1%左右，法国为0.6%，我国台湾地区和香港特区仅为0.5%左右。 
2. 缺乏有效的风险分散机制。从当前我国商业性担保业务开展情况来看，商业性信用担保对承担的中小企业融资担保业务要承担100%的风险。与其合作的商业银行不承担任何风险商业银行与信用担保机构的风险、利益不对称，使得信用担保机构与商业银行合作支持的中小企业项目一旦形成不良贷款，由信用担保机构追索债权，出现的风险信用由担保机构承担。因此，商业性担保机构对中小企业融资业务的担保，必须追求100%的安全，业务范围狭窄，使大多数中小企业仍然得不到融资支持。而在国际上，担保机构一般只承担80％的贷款责任，详见表1。在我国，担保机构不仅集中了过多的贷款风险，而且它们极其缺乏风险分散机制。因此，绝大多数担保机构，尤其是商业担保机构，都是寻求反担保条款来分散风险，或者是提高担保收费转移风险。而事实上，中小企业的贷款之所以需要专门的担保机构，就在于它们自身信用低，既没有合格的担保品，也很难找到非金融中介的担保人。担保机构过多的反担保要求不仅使得担保机构不能帮助解决中小企业的贷款难问题，而且还使得中小企业向担保机构提出的担保申请变得多余，也彻底违背了设立中小企业担保体系的宗旨。 
 
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